L’UTILITE et LA PORTEE DE L’ENQUTE PUBLIQUE

Tez Türü: Yüksek Lisans

Tezin Yürütüldüğü Kurum: Université Panthéon-Sorbonne: Paris I, Kamu Hukuku, Çevre Hukuku, Fransa

Tez Danışmanı: Prof. Dr. Yves Jegouzo

Tezin Onay Tarihi: 2005

Tezin Dili: Fransızca

Açık Arşiv Koleksiyonu: AVESİS Açık Erişim Koleksiyonu

Özet:

Le droit administratif, probablement par son origine largement jurisprudentielle, s’est toujours efforcé de mettre la forme, au sens large du terme c’est-à-dire en englobant les formes de l’acte et les procédures d’élaboration de celui-ci, au service du fond.

Il est assez facile, dès lors que l’on ne prétend pas à l’exhaustivité, de recenser depuis une vingtaine d’années, à partir des textes et de la jurisprudence, des exemples de formalités nouvelles imposées à l’administration dans l’élaboration de ses actes, particulièrement environnementaux, sans d’ailleurs que l’on puisse systématiquement en déduire que l’on est passé d’un formalisme raisonnable à un formalisme exacerbé et excessif.

Tout en mesurant la difficulté, à propos de ces formalités nouvelles, à trancher entre celles qui sont parfaitement justifiables et celles qui relèvent d’un formalisme pathologique, une constatation s’impose : le droit administratif de l’environnement contemporain s’est incontestablement formalisé et la qualité « justifiable » de cette constatation se vérifie à partir de l’exemple choisi par ce mémoire : l’enquête publique environnementale, qui est au cœur des procédures de participation en matière d’environnement.

Cette procédure apparaît comme un champ d’observation privilégié de la recherche d’une conciliation entre une exigence forte de développement de mécanismes de démocratie directe dans le domaine de l’environnement et la volonté clairement affichée de ne pas remettre en cause les fondements de la démocratie représentative.

Malgré ses limites et le sentiment d’amertume qu’elle peut engendrer chez des personnes qui, à tort ou à raison, ont l’impression que l’enquête publique n’a pas eu une influence décisive sur la décision prise, elle reste une procédure qui en elle-même ne constitue pas une formalité excessive et qui, à la limite, possède des vertus apaisantes dans la mesure où elle permet à certains administrés de s’informer et se « défouler » ; et à l’administration de se légitimer et de se doter des meilleures conditions pour prendre la meilleure décision.

De plus, l’enquête publique, allant au-delà de ses objectifs originels par sa réforme de 1983, a fortement contribué au lent passage de la société française d’une culture d’opposition à une culture de participation. De ce point de vue il n’est pas déraisonnable de soutenir qu’elle a participé à l’affaiblissement du modèle autoritaire d’administration et à l’émergence d’une « écocitoyenneté ».

Si elle est le mécanisme de participation le plus ancien et le plus fréquemment utilisé, elle est aussi celui qui a fait l’objet des plus vives critiques. Il est lieu d’en parler d’une qui est hors du sujet de ce mémoire.

La floraison désordonnée d’initiatives à propos des procédures de participation en matière d’environnement est dépourvue de cohérence et crée souvent des problèmes pratiques d’articulation. Une grande loi sur la participation pourrait rompre avec le rafistolage actuel, pour définir les termes, poser les règles de hiérarchie des débats, clarifier le principe et coordonner son application à divers niveaux. Il y en a qui voient la solution idéale par l’unification totale des procédures de participation sous l’empire de l’enquête publique. Cette idée était préconisée en 1968 par M. Isaac. Il faudrait que l’enquête se généralise pour devenir une procédure de droit commun dans le cadre de la procédure administrative non contentieuse.

Contrairement à ces proposition d’unification, certains pensent que l’enquête publique exerce en France un véritable tropisme car elle est chargée tout à la fois de multiples fonctions qui se télescopent entre elles : débat sur l’intérêt général du projet, débat sur les études qui le soutiennent, légitimation de la décision qui va suivre, information de la plupart des citoyens qui « découvrent » le projet…quand il est trop tard. Il conviendrait bien entendu de séparer le débat sur l’intérêt général et sur la programmation des aménagements du débat sur le projet lui-même.

En dehors de son articulation avec d’autres procédures, l’application de l’enquête publique en soi pose également d’autres problèmes. Concernant ces problèmes, dont une partie est traitée par ce mémoire, la jurisprudence traduit la recherche d’un équilibre entre un « minimum » de participation qui suppose que le public puisse être informé et qu’il puisse y avoir échange d’opinion et le refus d’un trop grand formalisme à l’égard de l’administration.

En effet, la thèse au détriment de la procédure d’enquête publique, qui n’a malheureusement pas d’antithèse est le fait que les observations du public sont dépourvues de véritables conséquences juridiques. Quelles seraient dès lors les modifications qui accorderaient au public un rôle plus important et conféreraient ainsi à l’enquête un véritable caractère démocratique ? La première qui vient à l’esprit est d’obliger le commissaire à suivre les suggestions du public. Ainsi, face à une majorité d’avis négatifs, il serait tenu de rédiger des conclusions défavorables.

Un autre moyen de rendre le public plus effectif au cours de la procédure d’enquête publique est de diversifier les conséquences procédurales existantes liées à ses observations, sans mettre en cause les fondements de la démocratie représentative. En tant qu’exemple sur ce point on peut parler de l’ancien article L. 11-2 du Code de l’expropriation (avant la modification apportée par la loi de démocratie de proximité). Selon ce dernier, la déclaration d’utilité publique pouvait exceptionnellement résulter d’un arrêté ministériel ou préfectoral, à condition que les conclusions du commissaire enquêteur soient favorables au projet. Au cas contraire, la déclaration d’utilité publique était déclarée par décret en Conseil d’Etat.

En effet, l’exportation au droit Turc de la version en vigueur de la procédure d’enquête publique, malgré ces défauts et insuffisances, serait bien venue. L’auteur de ce mémoire, étant une juriste turque, n’a malheureusement pas beaucoup de chose à dire sur le principe d’information et de participation en droit de l’environnement turc. Bien qu’il y ait une loi datée du 9 octobre 2003 sur le droit d’accès à l’information, le manque d’une procédure structurée propre au droit de l’environnement comme l’enquête publique est regrettable. De plus, ce manque est en contradiction avec la consécration constitutionnelle depuis 1982 du droit à un environnement sain et équilibré et de l’obligation de l’Etat et des citoyens de préservation, de protection et d’amélioration de l’environnement (article 56).

Il y a quand même quelques dispositions en vue d’établir une démocratie participative en matière d’urbanisme et d’environnement. Selon l’article 8 du Code d’urbanisme, les plans d’urbanisme arrêtés par l’autorité compétente (le conseil municipal ou la préfecture selon les limites du plan concerné), doivent faire l’objet d’une publicité d’un mois pour devenir définitif ; autrement dit pour entrer en vigueur selon l’appréciation du Conseil d’Etat turc. Ce délai d’un mois permet au public de faire un recours contre le plan arrêté au sein de l’autorité qui l’a arrêté.

La nouvelle loi des communes du 3 juillet 2005, votée en vue de l’harmonisation à l’acquis communautaire, prévoit, dans son article 76, l’institution des conseils de ville. Le Conseil de ville fonctionne pour le développement de la vision de ville et de la conscience de compatriote, la protection du droit de la ville et la réalisation des principes du développement durable, de la sensibilité environnementale, de la solidarité sociale, de la transparence, de la participation et de la décentralisation. Ses membres sont les représentants des ordres professionnels, des syndicats, des notaires, des universités, des associations, des partis politiques, des établissements publics et des autres personnes concernées. Les avis des conseils de ville sont dépourvus de toutes conséquences juridiques procédurales ou matérielles. Ils sont purement consultatifs.

Ladite loi, ajoute un nouvel alinéa à l’article 15 concernant les compétences des communes, qui dispose que, « La commune peut faire des sondages ou des recherches par le but de cerner l’opinion public à propos des services communaux ». La même disposition est prévue pour les départements, par la nouvelle loi des départements du 22 février 2005. Etant dépourvus de tout effet contraignant, ces nouveaux textes législatifs ne signifient pas grande chose.

La seule procédure de participation structurée en droit de l’environnement turc, est prévue non par le pouvoir législatif, mais par un décret. Par la modification du 6 juin 2002 du décret relatif à l’étude d’impact, une nouvelle institution est entrée en droit de l’environnement turc: La réunion de la participation du public (article 9). Celle-ci est faite pour informer le public à propos de l’opération projetée et recueillir ses avis et suggestions avant que la commission habilitée à faire l’étude d’impact ne se prononce sur la subordination du projet en cause à l’étude d’impact. De même, le maître d’ouvrage peut faire des enquêtes ou des séminaires pour l’information du public.

Cette seule disposition réglementaire n’étant pas du tout satisfaisante, ce mémoire sur la portée et l’utilité de l’enquête publique aux yeux d’une juriste turque est rédigé dans l’espoir de la formation d’un droit de l’environnement conforme aux standards européens en Turquie.